来源：《风能》杂志 赵靓

　　随着我国经济高速发展，能源消费总量快速增加，传统能源生产与消费方式导致环境气候问题日趋突出。这促使我国下定决心通过推动能源革命，提高清洁能源生产与消费比重，解决好人口、资源与环境之间的矛盾。2012年，党的十八大胜利召开，生态文明建设与建设美丽中国等重大国策，成为此后十年我国出台各类能源政策的主导方向。同时，我国还明确提出，到2020年实现非化石能源消费占比15%的目标，这为风电等可再生能源的加速发展提供了支撑。

　　在发展过程中，面对弃风限电、补贴资金不足等阶段性挑战，需要通过政策加以疏导与解决。随后，国家相关主管部门从完善和健全保障体系、促进风电大规模开发、指导监督市场化进程、推动产业可持续发展等方面着手，建立起行之有效的政策体系，为风电实现大规模、高质量发展夯实基础。

　　完善和健全保障体系

　　随着风电在“三北”地区的大规模发展，电力消纳能力的不足与管理方式的不适应，使得弃风限电问题在2011年前后愈演愈烈。资料显示，2011年度全国风电弃风限电总量超过100亿千瓦时，平均利用小时数大幅减少，个别省（区、市）的利用小时数已经下降到1600小时左右，严重影响了风电场运行的经济性，并网运行和消纳问题成为制约我国风电持续健康发展的重要因素。

　　国家相关主管部门千方百计解决风电并网与消纳问题。2012年4月24日，国家能源局印发《关于加强风电并网和消纳工作有关要求的通知》，公布了2011年各省（区、市）风电年平均利用小时数，针对加强风电建设和运行管理、保障风电并网和消纳提出要求。随后，从印发《关于做好2013年风电并网和消纳相关工作的通知》开始，国家能源局连续多年针对当年风电并网和消纳工作印发通知。

　　在具体安排每年的风电并网与消纳工作的同时，国家发展改革委酝酿多年，于2016年3月24日印发《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》，在通过计划方式优先安排一部分保障性发电量，保障可再生能源项目合理收益的同时，使其超出保障性范围的发电量参与市场交易，是发挥“可再生能源电力边际成本低的优势，通过市场竞争的方式实现优先发电，促进可再生能源电力多发满发”的有效措施。

　　此外，国家能源局于2016年7月18日印发《关于建立监测预警机制促进风电产业持续健康发展的通知》，明确提出在红色预警区域暂停风电开发建设等要求，并建立了此后持续数年的风电开发建设预警机制。自发布《关于发布2017年度风电投资监测预警结果的通知》，国家能源局连续4年发布年度风电投资监测预警结果。2020年的预警结果显示，全国各省份红色预警全面解除。

　　为了打开风电发展的增量市场，2016年11月16日，国家能源局印发《风电发展“十三五”规划》，提出加快开发中东部和南方地区陆上风能资源。在确保消纳的基础上，鼓励各省（区、市）进一步扩大风电发展规模，鼓励风电占比较低、运行情况良好的地区积极接受外来风电。

　　除推出针对性的中短期政策进行引导外，为了保障风电开发利用达到2020年与2030年的中长期总量目标，国家能源局于2016年2月29日印发《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》，明确可再生能源开发利用目标，并根据各地可再生能源资源状况和能源消费水平，制定各省（区、市）能源消费总量中的可再生能源比重目标和全社会用电量中的非水电可再生能源电量比重指标。同时，要求各省（区、市）能源发展规划将可再生能源的开发利用作为重要发展指标，明确本地区能源消费总量中可再生能源比重目标、全社会用电量中非水电可再生能源电量比重指标，并以此为依据编制各自行政区域的可再生能源开发利用规划。这项政策还提出建立可再生能源开发利用监测和评价制度。2016年8月23日，国家能源局发布《2015年度全国可再生能源电力发展监测评价报告》，这是我国首次对外公布可再生能源开发利用的年度监测和评价结果，随后每年均发布相关报告。

　　在消费侧引导使用更高比例的可再生能源，是“新电改”的重要发力点。2019年5月10日，国家发展改革委印发《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》。这项被誉为具有中国特色的可再生能源配额制政策，提出了对电力消费设定可再生能源电力消纳责任权重的要求，并明确了各相关部门的责任。

　　促进风电大规模开发

　　过去十年，为促进风电大规模发展，我国风电开发建设管理方式与流程因势而变，不断得到优化。“十二五”期间，我国风电项目开发计划为核准制，各省（区、市）发展改革委（能源局）协调落实项目建设条件，特别是电网接入条件和消纳市场，开展前期工作，在各项建设条件落实后，核准项目或上报项目核准申请。从《关于“十二五”第一批拟核准风电项目计划安排的通知》开始，国家能源局连续印发了“十二五”第一至五批年度核准计划。在建立风电投资监测预警机制后，国家能源局贯彻落实国务院简政放权和转变政府职能的总体要求，进一步简化审批程序，提高行政效能，调动地方政府和企业发展风电的积极性，于2015年5月15日印发《关于进一步完善风电年度开发方案管理工作的通知》提出，不再统一印发涵盖具体项目的风电核准计划。

　　为了因地制宜地扩大风电发展规模，在不同类型的市场，国家相关主管部门制定了不同的引导政策。比如，2021年10月21日，在国家发展改革委、国家能源局、财政部、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、农业农村部、中国气象局、国家林业和草原局印发的《“十四五”可再生能源发展规划》中，我国规划了九大清洁能源基地。2021年11月24日，国家发展改革委办公厅、国家能源局综合司发布《关于印发第一批以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地建设项目清单的通知》，推动以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电、光伏基地建设。

　　除集中大规模开发，分散式风电同样是容量可观的市场。2014年7月29日，国家能源局印发《关于加强风电项目开发建设管理有关要求的通知》，鼓励建设分散式接入风电项目，并提出各省（区、市）能源主管部门组织编制本地区分散式风电开发规划，并纳入年度实施方案管理。随后，低风速风电技术逐渐发展成熟，随着《风电发展“十三五”规划》提出加快开发中东部和南方地区陆上风能资源，各省份纷纷编制分散式风电发展规划，分散式风电逐步实现规模化发展。2018年4月16日，国家能源局印发《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》，完善了分散式风电的管理流程和工作机制。

　　2012―2021年，同样是海上风电发展的关键时期。2014年12月8日，国家能源局印发《关于印发全国海上风电开发建设方案（2014―2016）的通知》，核准建设一批海上风电项目。2016年12月29日，国家能源局、国家海洋局印发《海上风电开发建设管理办法》，明确了海上风电管理流程，并规范开发建设秩序，提出省级及以下能源主管部门按照有关法律法规，依据经国家能源局审定的海上风电发展规划，核准具备建设条件的海上风电项目。随后，沿海各地完成资源普查并编制各省（区、市）以及市县级海上风电发展规划，大力推动海上风电规模化发展。

　　一系列政策的陆续出台有效推动着风电大规模开发。2021年，我国风电新增装机容量与累计装机容量分别达到5592万千瓦和接近3.5亿千瓦，为2012年的4.3倍与4.6倍。风电开发布局也更加均衡，在2021年新增装机容量中，中东南部地区占55%，“三北”地区占45%。截至2021年年底，我国海上风电累计装机容量达到2535.2万千瓦，新增装机容量和累计装机容量均居于全球首位。

　　指导监督市场化进程

　　过去十年，是风电实现技术快速进步与规模化发展，由补充能源向构建新型电力系统的主体能源过渡发展的重要时期。为了逐步提升风电的市场竞争力，并在一定程度上解决补贴资金问题，国家相关主管部门不断调整风电电价政策，实现补贴的有序退坡，顺利完成了向市场化的转轨。

　　2015年12月22日，国家发展改革委印发《关于完善陆上风电光伏发电上网标杆电价政策的通知》，将风电陆上I、II、III类资源区电价下调0.02元/千瓦时，IV类地区保持不变。这是对2009―2014年已经执行超过5年的电价政策进行的首轮调整。同时，该政策还首次为海上风电的潮间带与近海项目制定了上网电价，分别为0.75元/千瓦时与0.85元/千瓦时。此次电价下调，拉开我国连续6次的风电电价调整大幕。

　　在下调电价的同时，国家相关主管部门为了引导和促进可再生能源产业持续健康发展，提高风电的市场竞争力，推动实现风电在发电侧平价上网，开展了一系列平价项目的试点示范工作。2017年5月17日，国家能源局综合司印发《关于开展风电平价上网示范工作的通知》，组织开展风电平价上网的示范工作。2017年8月31日，国家能源局印发《关于公布风电平价上网示范项目的通知》，位于河北、黑龙江、甘肃、宁夏、新疆总规模70.7万千瓦的13个项目，被列入平价示范项目，上网电价按当地煤电标杆上网电价执行。同时，该政策要求相关电网公司优先满足项目消纳需求，确保全额消纳风电平价上网示范项目所发电量，使项目建设切实发挥示范效应和引导作用。

　　2018年5月18日，国家能源局印发《关于2018年度风电建设管理有关要求的通知》，要求尚未印发2018年度风电建设方案的省（区、市）新增集中式陆上风电项目和未确定投资主体的海上风电项目应全部通过竞争方式配置和确定上网电价。从上述政策印发之日起执行。这项被业内称为“竞价新政”的政策，大大推进了风电电价的市场化进程。

　　随后，国家相关主管部门进一步扩大平价示范范围。2019年1月7日，国家发展改革委、国家能源局印发《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》，鼓励发展不需要国家补贴，执行煤电标杆电价的风电、光伏项目。该政策还提到，在资源条件优良和市场消纳条件保障度高的地区，引导建设一批上网电价低于燃煤标杆上网电价的低价上网试点项目。2019年5月20日，国家发展改革委办公厅、国家能源局综合司印发《关于公布2019年第一批风电、光伏平价上网项目的通知》，2019年第一批16个省份报送的共2076万千瓦风电、光伏发电平价上网项目名单随之公布。

　　在这一名单公布的第二天，国家发展改革委印发《关于完善风电上网电价政策的通知》，明确了我国风电平价发展的路线图。在陆上风电方面，政策提出2018年年底之前核准的陆上风电项目，2020年年底前仍未完成并网的，国家不再补贴；2019年1月1日至2020年年底前核准的陆上风电项目，2021年年底前仍未完成并网的，国家不再补贴。自2021年1月1日开始，新核准的陆上风电项目全面实现平价上网，国家不再补贴。同时，该政策还要求推动分散式风电的市场化发展，参与分布式市场化交易的分散式风电上网电价由发电企业与电力用户直接协商形成，不享受国家补贴。不参与分布式市场化交易的分散式风电项目，执行项目所在资源区指导价。在海上风电方面，政策将海上风电标杆上网电价改为指导价；对2018年年底前已核准的海上风电项目，如在2021年年底前全部机组完成并网的，执行核准时的上网电价；2022年及以后全部机组完成并网的，执行并网年份的指导价。

　　此外，2017年2月6日，国家发展改革委、财政部和国家能源局印发《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》，提出建立可再生能源绿色电力证书核发和自愿认购规则，以引导全社会的绿色消费，促进清洁能源利用。为大规模国家补贴画上圆满句号的政策，是2020年1月20日由财政部、国家发展改革委、国家能源局印发的《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》，明确提出以收定支，合理确定新增补贴项目规模，以及按合理利用小时数核定中央财政补贴额度的规定。

　　推动产业可持续发展

　　营造良好的发展环境，是风电产业健康持续进步的重要保障。过去十年，国家相关主管部门加紧完善行业管理政策体系，确保风电产业始终处于平稳、有序的发展轨道之中。

　　2013年1月，为加强风电场工程竣工验收工作管理，提高风电场工程建设质量，确保风电场工程安全运行，国家能源局印发《风电场工程竣工验收管理暂行办法》。同期，为加强和改进风电场项目开发建设管理，提高项目建设的工程质量和投资效益，国家能源局印发《风电场项目后评价管理暂行办法》。

　　2013年5月23日，国家能源局印发《关于加强风电产业监测和评价体系建设的通知》，旨在全面准确掌握风电产业发展信息和形势，提高产业技术水平与工程质量，促进风电产业健康可持续发展。政策还明确了需要掌握的产业发展信息构成，包括国际风电产业发展动态、风电开发建设情况、风电并网运行情况、风电设备制造产业信息等。

　　同样引起广泛关注的还有，国家能源局于2014年9月5日印发的《关于规范风电设备市场秩序有关要求的通知》，提出实施风电设备型式认证、强化型式认证结果的信用、加强检测认证能力建设。政策要求风电开发企业进行设备采购招标时，应明确采用通过型式认证的产品，未获得型式认证的机组，不允许参加招标。

　　如果说建立行业管理体系是风电发展保持健康的关键所在，那么科技创新则是产业可持续发展的动力源泉。十年来，正是在科技创新领域取得的累累硕果，推动着我国风电开发持续降本，为大规模发展打下坚实基础。

　　2012年3月27日，科学技术部印发《关于印发风力发电科技发展“十二五”专项规划的通知》，提出在未来5年，我国风电科技要逐步实现从量到质的转变，完善和发展风电科技的实力，实现从风电大国向风电强国的转变。为此，该政策提出将重点放在解决与自主创新能力相关的关键科技问题，加强基础性、共性技术研究，重视企业在技术创新领域的主体地位上。

　　“十二五”期间，科学技术部通过实施863项目与973项目，大力支持风电发展。从叶片翼型，到7兆瓦级机组；从低风速、高原、耐低温机组，到超大型海上风电机组；从风电制氢，到风电机组智能控制，乃至机组测试技术；从大型风力机的空气动力学，到大规模并网风电系统的基础研究，相关项目覆盖了风电技术的方方面面。

　　“十三五”风电领域科技创新转型规划，则更多地针对我国典型风能资源特性及其对风力机翼型优化设计影响、5~10MW智能化风电机组、不小于10MW的风电公共试验平台、大数据和互联网的风电场设计与运维、新型风电关键技术、海上风电场开发成套关键技术等，从风电机组设计验证到风电项目开发运维等重点领域。

　　过去十年，国家相关主管部门还从财税、金融等方面为风电发展提供了广泛支持。2013年9月10日，为促进可再生能源的开发利用，财政部印发《关于调整可再生能源电价附加征收标准的通知》，提出自2013年9月25日起，向除居民生活和农业生产以外的其他用电量征收的可再生能源电价附加征收标准提高至0.015元/千瓦时。2016年1月5日，财政部、国家发展改革委印发《关于提高可再生能源发展基金征收标准等有关问题的通知》，要求自2016年1月1日起，将各省（区、市，不含新疆维吾尔自治区、西藏自治区）居民生活和农业生产以外全部销售电量的基金征收标准，由0.015元/千瓦时提高到0.019元/千瓦时。

　　2015年6月12日，财政部、国家税务总局印发《关于风力发电增值税政策的通知》，要求自2015年7月1日起，对纳税人销售自产的利用风力生产的电力产品，实行增值税即征即退50%的政策。

　　2021年10月24日，国家发展改革委、财政部、中国人民银行、银保监会、国家能源局印发《关于引导加大金融支持力度促进风电和光伏发电等行业健康有序发展的通知》，要求金融机构按照商业化原则与可再生能源企业协商展期或续贷，对补贴确权贷款给予合理支持，通过核发绿色电力证书方式适当弥补企业分担的利息成本，并进一步加大信贷支持力度。

　　展望未来，随着双碳发展目标与行动方案的制定，我国风电政策的脉络更加清晰，将主要围绕风电进一步规模化与高质量发展，大力提升风电在能源结构中的占比，助力碳达峰与碳中和目标的落实。

　　比如，《“十四五”可再生能源发展规划》不仅明确提出了围绕2025年非化石能源消费比重达到20%左右的要求设置4个目标，建设九大清洁能源基地，还提出包括千乡万村驭风行动、可再生能源规模化供热行动等九大行动，确保发展目标的顺利完成。同时，国家能源局、科学技术部印发的《“十四五”能源领域科技创新规划》，提出聚焦大规模高比例可再生能源开发利用，研发更高效、更经济、更可靠的风能等可再生能源先进发电及综合利用技术。财政部印发的《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》，也明确将可再生能源高比例应用，推动构建新能源占比逐渐提高的新型电力系统等内容列入重点支持的方向和领域。

　　上述政策的出台，将有力支撑风电成为支持电力系统率先脱碳、进而推动能源系统与全社会实现碳中和的主力军。